От первого лица

Парадоксы и перспективы местного самоуправления

Необходима всесторонняя модернизация общества на современных принципах

По Конституции России, местное самоуправление отделено от государства, и граждане имеют законное право самостоятельно решать вопросы местного значения. На деле все гораздо сложнее - сами жители конкретных территорий не горят желанием воспользоваться своим правом, а многие представители властных структур, в том числе и местных, ошибочно считают самоуправление продолжением государственного аппарата. Свой взгляд на эту ситуацию в беседе с корреспондентом газете "Муниципальный вестник Башкортостана" изложил Президент Республики Башкортостан

Рустэм ХАМИТОВ.

- Рустэм Закиевич, европейскому самоуправлению триста лет, нашему - всего двадцать. Как вы считаете, сможет ли этот институт набрать силу за более короткий период времени, чем за рубежом? И приживется ли вообще западный принцип управления у нас?
- Трудно говорить о том, что будет через двадцать - пятьдесят лет. Я хотел бы подчеркнуть следующее:
безусловно, местное самоуправление в нашей стране находится лишь на этапе становления. У нас нет такого исторического опыта. Ни в царской России, ни в советское время не было местного самоуправления, возможно, лишь какие-то его элементы. Местную власть мы не отличали от государства. Эта идеология сохранилась и сегодня. В обществе до сих пор нет понимания, что такое муниципалитет. Это не государственная структура, а отдельный вид управления. Муниципалитеты должны быть самодостаточными в плане финансовой обеспеченности, проведения мероприятий. Но неразбериха в головах пока присутствует. Действительно, законы существуют десятилетиями. В частности, в конце 1990-х - начале нулевых годов была проведена административная реформа, но и она не привела к глубоким, существенным результатам с точки зрения перенастройки системы управления в России.
Чем это объясняется? Нельзя сказать, что идет активное сопротивление. Во-первых, есть непонимание. Второе - у этой системы нет главного, нет финансовой базы. А вот почему так произошло, другой вопрос. Думаю, на каком-то этапе вышестоящая власть побоялась отдать ресурсы муниципалитетам из опасения, что они приобретут излишнюю самостоятельность, станут малоуправляемыми, в связи с чем возникнут политические риски. Наверное, это так. Но факт в том, что муниципалитеты сегодня обессилены из-за отсутствия финансирования. Они не имеют возможности самостоятельно проводить политику на своих территориях, наводить порядок, обустраивать, создавать комфортные условия для населения. В конечном итоге возникла псевдомуниципальная система управления, которая внешне обладает всеми соответствующими атрибутами власти, а на деле - не имеет ни силы, ни энергии.
А у нас, к тому же, очень большое количество муниципальных образований - 895, в том числе 9 городских округов, 54 муниципальных района, 14 городских и 818 сельских поселений. Люди там должны быть грамотные, обученные, современные. Они должны сами разработать стратегию развития, определить приоритеты. Этого на сегодняшний день нет.
Тем не менее мы понимаем, что надо часть ресурсов последовательно передавать в муниципалитеты. Этот процесс может длиться годами, может быть, на это уйдет не один десяток лет. При этом надо понимать, что полученные ресурсы - это не только благо, но еще и огромная ответственность. Возможен ли переход на самостоятельное управление? Возможен. Но этому должна предшествовать огромная интеллектуальная работа в части проведения грамотной кадровой политики, умения работать с деньгами, понимания расходов ресурсов, определения приоритетов. Когда все это созреет, тогда можно говорить о переходе к самостоятельности.
- По количеству муниципальных образований мы занимаем второе место в России. Как вы относитесь к предложениям по сокращению их численности?
- Спокойно. Существующая схема пришла из 1950-60-х годов, когда не было нормальных коммуникаций, дорог, инфраструктуры, о компьютерах люди вообще не знали. Сейчас в той или иной мере процесс укрупнения уже идет, это видно на примере федеральных, да и региональных структур - сразу несколько районов охватывает деятельность налоговой инспекции, ГИБДД, органов внутренних дел. Порой и сами муниципалитеты ставят вопрос об изменении границ поселений, переносе, присоединении или отторжении населенного пункта. У нас несколько муниципалитетов имеют численность населения меньше
20 тысяч человек. Фактически эта цифра продолжает уменьшаться, а расходные обязательства по содержанию аппарата остаются. Если в муниципалитете живет немного людей, то при существующей системе управления качество работы администраций небольших поселений снижается. Люди сами могут высказаться по этому поводу. Я не хочу подталкивать этот процесс. Время подскажет решение о слиянии территорий. Искусственно подогревать споры, открывать дискуссии, думаю, не нужно. Все должно произойти естественно.
- В обществе неоднократно высказывалась идея о придании Уфимскому району статуса внутригородского муниципального образования, то есть о расширении границ Уфы за счет присоединения этого района. Насколько весомы аргументы в пользу такого решения?
- Территория Уфы уже расширялась за счет Уфимского района. Улучшило ли это ситуацию? Наверное, да. Надо серьезно изучить последствия того присоединения, потом уже принимать какие-то новые решения. Да, сегодня Уфимский район переживает большие трудности из-за нехватки ресурсов. Отчасти потому, что многие его жители работают в Уфе, соответственно, и отчисления от их заработной платы остаются в столице. К тому же летом численность населения района увеличивается почти вдвое. Соответственно, возрастает нагрузка и на местную власть, ведь нужно обеспечивать безопасность жителей, организовывать медицинское обслуживание, вывоз мусора и так далее. Но эти проблемы характерны для любых пристоличных агрорайонов. Я бывал во многих городах-миллионниках, и нигде не звучит вопрос об обязательном объединении территорий. Опять же, существует опыт, который надо изучать, обобщать. И в этом вопросе я не являюсь сторонником искусственного ускорения процесса, создания напряжения. Здесь свое слово должны сказать социологи и экономисты. Мы как управленцы можем не видеть каких-то подспудных процессов, нужна подсказка ученых.
- Недостаточная собственная финансовая база позволяет муниципалитетам исполнять лишь минимальную часть полномочий. Что можно изменить в этом плане?
- Безусловно, мы должны наращивать финансовую базу муниципалитетов, но, как я уже говорил, одномоментно передать ресурсы на местный уровень невозможно. Во-первых, сами муниципалитеты не имеют достаточной квалификации, чтобы качественно управлять ресурсами. Даже на уровне республики мы испытываем затруднения в специалистах по части контроля над финансовыми средствами. В муниципалитетах эта проблема проявится в еще более сложной форме, так как неумение управлять ресурсами, проводить конкурсные процедуры приведет к существенным сбоям. Понимать надо следующее: в кадровом отношении муниципалитеты пока слабы, из-за нехватки специалистов на службу нередко попадают случайные люди. Во-вторых, муниципалитеты, прежде чем получить деньги, должны разработать детальную стратегию развития, правильные ориентиры, куда эти ресурсы направлять, а этого в подавляющем большинстве случаев нет.
Сегодня для увеличения финансовой базы муниципалитетов делается немало. В частности, предпринимаются следующие шаги: предоставляются дотации на выравнивание, субвенции на выполнение переданных государственных функций, особенно в социальной сфере. Передаются в местные бюджеты полностью или частично налоговые платежи, собираемые на соответствующих территориях и подлежащие зачислению в бюджет республики. Устанавливаются дополнительные нормативы отчислений от федерального налога на доходы физических лиц для местных бюджетов. Осуществляется софинансирование за счет республиканского бюджета приоритетных расходных обязательств муниципальных образований. И такая практика будет действовать постоянно, поступления средств в муниципалитеты будут увеличиваться.
- Наиболее успешным муниципалитетам урезают бюджетное финансирование на следующий год. Это, понятно, отбивает желание хорошо работать. В связи с этим возникает вопрос о необходимости стимулирования деятельности органов местного самоуправления.
- Это не совсем так, и это лишь кажущаяся несправедливость. К примеру, за последние пять лет в 49 муниципальных районах и 8 городских округах наблюдается более высокий рост финансовой помощи (за исключением субвенций) по сравнению с ростом объема собственных доходов. Лишь в четырех муниципальных районах и в городе Межгорье отмечено снижение объема финансовой помощи к объему поступления доходов.
А в целом такой подход диктуется нашими небольшими финансовыми возможностями. Мы используем кальку федеральных финансовых институтов по отношению к регионам. Так же, как и во всей стране, у нас есть успешные и небогатые, есть самостоятельные районы, есть дотационные и сверхдотационные. Даже 300-летняя практика муниципального развития в Европе показывает, что и там есть лидеры и отстающие, и там применяется выравнивание бюджетной обеспеченности.
Мы не можем закрыть слабые муниципалитеты на замок, выбросить ключ и сказать: живите, как хотите. Это наши люди, и мы должны их поддержать. Ну и главное: мы строим самоуправление, стремимся к самодостаточности муниципалитетов, так пусть наиболее успешные покажут свою состоятельность и ответственность, продемонстрируют, что не сильно зависят от дотаций из республиканского бюджета, что могут воспользоваться другими механизмами пополнения финансов. А они есть.
Например, лучшие могут получить средства через конкурсы в виде субсидий, выиграть гранты. Не так велики цифры, но от 10 до 20 миллионов рублей муниципалитеты получают сегодня по этим каналам. Кроме того, достаточно большая помощь оказывается через фонды социального развития, благотворительные фонды. Их средства в основном идут на строительство и ремонт муниципальных объектов, на дома культуры, водопроводы.
- Известно, что инвесторы неохотно идут в районы. Как повысить инвестиционную привлекательность муниципалитетов?
- Инвесторы - это прежде всего люди. А каждый человек любит, чтобы его понимали, чтобы с ним нормально обходились. И там, где есть хорошее отношение к человеку, где с ним работают, туда инвестор и идет. Хоть внешний, хоть внутренний. Максимум внимания такому человеку нужно уделять. Я вижу, что понимание этого у глав уже есть. Среди них нет людей, которые бы пилили сук, на котором сидят. Поиск и работа с инвесторами - это особое направление. Надо иметь соответствующие знания, определенную культуру, черты характера, понимание, что инвесторы развивают территорию. Кроме того, в местный бюджет поступает налог на имущество, часть налога на прибыль, НДФЛ.
Если говорить о каких-то конкретных действиях в этом плане, то в республике сегодня выстраивается целая система по созданию благоприятного инвестиционного климата. Так, сформирована нормативно-правовая база, создан Совет по улучшению инвестиционного климата, функционирует специализированный двуязычный интернет-портал об инвестиционной деятельности, привлечением инвесторов занимаются специализированные организации “Корпорация развития Республики Башкортостан” и “Региональный фонд”, разработан проект Инвестиционной декларации Республики Башкортостан.
У нас действует комплекс мер государственной поддержки, которые востребованы и активно используются инвесторами. При предоставлении льгот и преференций проектам республика выступает как соинвестор.
- Больной вопрос: взаимодействие органов местного самоуправления с представителями контрольно-надзорных органов. Обе стороны выполняют важные функции. Но прокуратура выступает по отношению к местной власти преимущественно как карательный орган. Можно ли переломить ситуацию?
- Прокуратура имеет свои полномочия, и ответ мы слышим один: “У нас есть закон”. Действительно, вся эта сложная ситуация завязана на федеральном законодательстве, применение которого на практике выявляет множество противоречий. Результат такого надзора за исполнением законодательства, мягко говоря, печален: люди уходят с муниципальной службы. К чему могут привести бесконечные нахлестывания, штрафы, если, получая зарплату в 15-20 тысяч рублей, главы вынуждены платить штрафы по 50-100 тысяч за неисполнение полномочий, на которые просто нет ресурсов?! Если бы у них были деньги на организацию полигонов ТБО, благоустройство, разве бы они этим не занимались? Тут, сколько ни штрафуй, ни заставляй, реально ситуация не улучшится. И в контрольно-надзорных структурах, в прокуратуре, в частности, это понимают. Но для большинства такая ситуация - способ улучшения отчетности. Знают, что можно приехать в муниципалитет, легко найти массу нарушений, а потом красиво отчитаться и сказать: “Я хорошо работаю”. Но выжимать масло из этой ситуации бесконечно, с точки зрения получения значимого результата, невозможно. Я на стороне муниципалитетов, понимаю, что без денег ничего не сделаешь. Многим приходится действовать по поговорке “Голь на выдумку хитра”. Что можно тут сделать? Единственное: пока не скорректировано законодательство, призывать представителей контрольно-надзорных органов относиться к проблеме с пониманием.
- В республике крайне слабо развит рынок земли, отчего местные бюджеты недополучают доход в виде земельного налога. Что, по вашему мнению, может расшевелить этот рынок?
- Страна наша все еще находится на переходе от условно социалистической системы к рыночной, от коллективной собственности к разделению земли. В той же Европе этот процесс проходил на протяжении сотен лет. Что мы можем сделать в самой большой по территории стране за 15-20 лет? Как провести разграничение, межевание? Предстоит колоссальная работа, просто гигантская. Но тут еще и наш правовой нигилизм сказывается. На всех уровнях. Казалось бы, ну ты здесь живешь, налоги твои пошли бы на развитие территории. Но позиция большинства такова: пользоваться дорогами, колодцами готов, но платить не собираюсь. Еще не одно поколение должно смениться, постигая новую грамоту, воспитывая другое отношение к территории, имуществу. Мы раньше относились к земле как к бесплатному ресурсу, общественному достоянию, плохо представляли, что земля может быть предметом купли-продажи, частной собственностью, тем более - чьим-то источником дохода. Психология эта сильна. В этой части мы все еще советские люди. И это, пожалуй, главная проблема, мешающая развитию страны в целом.
Попытка реализовать жесточайшие рыночные реформы в условиях существования еще советского во многом человека и приводит к противоречиям, вызывает неприятие основ рыночной экономики и нежелание людей создавать материальную базу. Москва еще до конца не справилась с межеванием, Уфа не решила этот вопрос. Что мы можем требовать от далекой деревеньки? Этот процесс будет длиться долго.
- В продолжение предыдущей темы, вопрос о генеральных планах. С 2013 года все муниципалитеты должны иметь градостроительную документацию, соответствующую современным требованиям. Чем грозит муниципалитетам отсутствие схем территориального планирования и генпланов?
- Без схем территориального планирования не может быть дальнейшего развития территорий. Хотя бы потому, что наличие данных документов является одним из основных условий предоставления субсидий из федеральной казны региональным и местным бюджетам в рамках федеральных целевых программ. Это надо отчетливо понимать.
Говорят, что проектная документация дорого стоит. Но это вопрос спорный. К тому же, есть конкурсные процедуры, через которые нужно проводить расходы. На днях стало известно, что наша республика получила рейтинг “Гарантированная прозрачность” при проведении госзакупок. Такая же прозрачность должна быть и при закупках в муниципалитетах.
К тому же у нас есть опыт создания стратегических планов - муниципалитетам были даны поручения разработать свои инвестиционные программы с проведением анализа сильных и слабых сторон. Это была школа. Может быть, она не дала определенных практических результатов, но заставила людей задуматься о том, в каком направлении надо развиваться, на что направить свои силы. Ряд районов живут по этим схемам.
- Вы уже отмечали, что без комплектации органов местного самоуправления профессиональными кадрами, дефицит которых сегодня очевиден, невозможно достичь успеха. Какие меры предусматриваются для решения кадрового вопроса?
- Основа любого государства - люди. Не земля, не территория, а люди. Большая часть нашего общества, как я уже говорил, - это советские, по сути, люди, и даже их дети все еще несут черты советского человека. Если человек коллективист, в рыночной экономике ему сложно. К ней адаптировались другие типажи, которых и сейчас мало.
Да, в республике создан неплохой задел по формированию кадров государственной и муниципальной службы, есть концепция кадровой политики. Но это лишь небольшой шаг в сторону изменения старой психологии, получения новых знаний, необходимых для решения задач социально-экономического развития республики.
Научить может только жизнь. Я не верю, что достаточно посадить человека за парту, и он сразу изменится. Мы же хотим, чтобы все сразу быстро и качественно получилось. А так не бывает. Технический прогресс идет быстрее, чем меняется общество. Так было и так будет.
- Ваше отношение к прямым выборам глав администраций?
- Я к выборам отношусь положительно. И на уровне региона, и на уровне муниципалитета. Но, исходя из того, что мы находимся еще в процессе становления самоуправления и внедрения демократических принципов, полагаю, что мы не можем подвергать необоснованным рискам людей в случае, если мандат получает нечестный управленец, преследующий свои корыстные цели. Небогатого, неискушенного человека обмануть легко. Опыт показывает, что особенно просто это сделать на муниципальном, поселковом уровне.
На данном историческом этапе я бы поддержал прямые выборы, если бы были введены ограничения, определенные фильтры, чтобы во власть не попадали жулики, мошенники и прочий криминал. Я за выборы как таковые, но баллотироваться должны люди проверенные. Иначе может сложиться ситуация, когда в одном районе к власти придет какой-нибудь авантюрист или неграмотный человек, а рядом - вполне достойный человек. Но в целом власть будет дискредитирована.
В результате бесконтрольных выборов мы можем получить огромное количество конфликтов, и развитие как таковое может затормозиться. Разве можно муниципалитеты отдавать стихии?! Я видел последствия войны между мэром города и губернатором. Врывался такой избранный мэр в город, решал какие-то свои задачи, за ним следующий шел такой же. А в городе просто-напросто ничего не развивалось. Мой опыт общения с главами других регионов, где главы муниципалитетов выборные, показывает, что торопиться переходить к прямым выборам не надо. Нужен предварительный фильтр на уровне муниципалитета. Здесь может сыграть свою роль, например, совет старейшин, аксакалов или старост, самых уважаемых людей.
У нас в республике процесс обновления корпуса глав муниципалитетов завершился, выборы прошли, контракты подписаны. Я видел, как сложно найти человека на эту должность. Это колоссальная проблема. Может быть, вопрос номер один. Тех, кто рвется на должность главы, нельзя допускать ни в коем случае, а те, кто нам нужен, - не идут по определенным причинам. Прежде всего потому, что власть уязвима, постоянно находится в зоне критики, экспериментов, имеет ограниченные ресурсы. Ответственные люди понимают, что глава - должность публичная, что находишься между молотом и наковальней и жизнь проходит, как под увеличительным стеклом. Поверьте, удовольствие это сомнительное, я на себе это ощущаю. Скажу больше - публичность сравнима с расстрельной должностью. Сколько человек только через этот кабинет прошло! Редкие люди соглашаются, и я благодарен им за это.
Вместе с тем человек, прошедший через выборы, ощущает себя по-другому, ответственность несет другую перед людьми, его выбравшими. Двигаться к этому надо. Но идея выборов как таковых для некоторых становится идеей фикс. Разве это главное, как пишут сегодня неолибералы? Да в мире вообще нет абсолютно чистых, прямых выборов, везде есть своя система отбора.
- Какая-то печальная картина складывается. Ну, хоть что-то позитивное в системе местного самоуправления есть? Как вы оцениваете перспективы его развития в Башкортостане?
- Конечно, есть. Надо понимать, что время глобальных, бравурных лозунгов проходит, надо реально и конструктивно смотреть на ситуацию. А она такова: мы находимся сегодня в процессе становления системы местного самоуправления, по качеству, по времени процесс идет медленно, происходит постепенное, незримое разделение сфер влияния, каждый определяет свою территорию. То, что мы в процессе, не стоим на месте, нацелены на положительные изменения, - это уже и есть позитив.
Мы стараемся помогать, если есть возможность, каждому сельскому поселению. Например, ежеквартальное выделение по 100 тысяч рублей стало стимулом для развития сел, вдохнуло в них жизнь, там стали решаться какие-то насущные житейские вопросы. Помогаем также благоустраивать дворы и улицы в городах. Жизнь начинается с муниципалитетов, с небольших деревень, сел, малых городов. И это понимание диктует однозначную модель наших действий.
Наша задача - обеспечение благосостояния людей, не абстрактное строительство предприятий или прокладка дорог, а конкретная работа с человеком. Жизнь складывается из благополучия его дома, двора, из окружающего его пространства. Понимание того, что жизнь начинается с конкретного человека, присутствует все более зримо.
Если пофилософствовать, то мы еще не знаем, к чему приведет всеобщая всемирная паутина, какие системы управления, какие виртуальные квазиреалии возникнут. Может, даже что-то такое, чего мы не знаем и не представляем. Говорим о “смарт-обществе”, то есть умном обществе, а если оно будет накладываться на муниципалитеты, то через 20-30 лет, а может, и раньше, все жители будут иметь доступ через интернет к документам, платежам, к голосованию. К тому времени, может быть, муниципалитет как классическая структура исчезнет, превратится в местные коммуникационные системы. А в сегодняшней реальности муниципалитет - основная клетка, и из таких клеток построено государство.